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时隔20年后 全国国土规划编制重启
2010-09-05 | 作者:贾海峰 | 来源: 21世纪经济报道 | 【 】【打印】【关闭

  搁置了20年后,《全国国土总体规划纲要》(以下简称《纲要》)编制工作终于重新启动。

  9月2日,国土资源部部长徐绍史在全国国土规划研究和纲要编制工作领导小组第一次会议上表示,根据全国国土资源条件状况,当前重新启动《纲要》编制工作,已是十分紧迫的任务。

  最近,国土资源部、国家发改委等部门联合向国务院提交的重新开始编制《纲要》的建议,已经获国务院批准,新一轮《纲要》编制领导小组办公室也已经组建。记者了解到,《纲要》规划期为2011-2030年。

  国家发改委副主任杜鹰介绍,接下来,《纲要》编制领导小组将选择2-3个省份和4-5个重点区域开展国土规划编制试点。编制进度安排则为:2011年将开展“纲要”编制,2012年完成“纲要”论证、协调,并上报国务院审批。

  “反规划”编制

  国土资源部部长徐绍史表示,新的《纲要》是一份整体协调未来20年间全国国土资源利用的基础性规划。《纲要》编制主要解决三方面的问题,即生产力布局问题、资源综合开发问题和国土安全问题。

  按照编制要求,新的国土规划需要和现有的主体功能区规划、区域规划、城乡规划等进行协调。国家发改委副主任杜鹰表示,《纲要》是一份基础性、综合性和战略新的规划,其地位应该与能源规划、矿产资源规划、水资源规划、人口规划等相当。

  记者了解到,《纲要》规划编制最早开始于1981年。1990年时,当时的国家计委完成了《全国国土总体规划纲要(草案)》,但是由于多种原因,这个规划草案最终没有获批。

  杜鹰介绍,上一次编制的规划草案虽然没有正式获批,但是其提出的很多设想和建议都对区域发展产生了很大的影响。例如东中西经济带、“T”字型国土空间开发战略、19个综合重点开发区等。

  随着土地资源日益紧张,以及协调多产业、区域经济发展的需要,重新编制《纲要》又被提上日程。

  徐绍史表示,随着城市化用地规模日益扩大、主题功能区规划的陆续下批、粮食安全和矿产资源开发等问题的日益突出,《纲要》编制工作已经成为一件很迫切的事情。

  “这次规划纲要编制思路也要改变。”徐绍史说,《纲要》的编制应该不同于其他规划,这是一个规划未来20年国土资源承载能力的规划,不仅要合理规划,更要根据国土资源的实际承载能力进行规划。

  目前,国内大部分战略规划都是根据一个战略目标,进行任务分解式的方法进行编制的,其缺陷在于不能根据环境资源的承载能力进行安排。而徐绍史表示,《纲要》编制的根本目的,就是协调规划未来20年的国家生产力、国土资源布局问题,应该根据未来20年的国土资源承载能力,进行“反规划”编制。

  “反规划”编制思路是国外普遍采用的编制国家战略规划的一种思路,即不根据战略目标进行分解,而是根据未来能使用的资源进行编制,依据能使用的资源和优化使用的原则,对未来生产力目标进行测定。

  国土资源部总规划师胡存智介绍,自上世纪60年代以后,日本和荷兰各自编制了6轮国土规划,韩国编制了4轮;而从国内具备的条件来看,编制全国国土规划的必要性和可行性都已经具备。

  行业用地协调难题

  记者了解到,在节约、集约用地的原则下,满足社会发展的用地需求,以解决用地指标紧张与经济发展之间的矛盾,是此次编制《纲要》的根本出发点。

  一位接近国土资源部的专家对记者表示,全国国土规划《纲要》编制是科学规划未来20年经济发展和国土资源利用的“红线”。

  目前,每年全国新增建设用地的一半用地指标,要用于城市进程带来的城市建设用地需求,而用地需求暴增与浪费用地的问题同时存在。如果未来20年内不能合理规划好国土资源的使用,将给中国经济发展和土地利用带来很大的困难。

  上述专家乐见,新的《纲要》编制或成为目前用地矛盾问题的永久解决之道。

  不过,在9月2日召开的全国国土规划研究和纲要编制工作领导小组第一次会议上,来自不同部委的各方代表,就行业和产业发展用地的协调问题,提出了不同的意见。

  来自国家粮食局的一位代表就提出,根据中国人口增速和国内粮食自给率要达到95%的标准测算,到2020年,15亿人口至少需要1.14亿斤自产粮食;而按照目前的规划,自产能力则为1.1亿斤。

  同时,耕地面积未来不但在增加上有难度,即便保持现有面积也有难度。上述代表称,为保障粮食安全,《纲要》中应尽量提高保持耕地面积的规模。

  铁道部相关负责人则表示,在新一轮铁路建设规划下,到2020年中国铁路里程将达到26万公里,如何协调铁路建设用地需求和可供应的建设用地之间的矛盾,也是一个难题。

  此外,环保部代表也提出了关于增加生态功能区规划安排等问题。

  前述接近国土资源部的专家表示,《纲要》编制是一个很复杂很艰难的过程。留多少地给铁路、留多少地给耕地,这还是最简单的问题;《纲要》还要规划区域开发用地的协调问题,而每个地方政府都希望自己被划入重点开发区之内,不希望自己的退耕还林、退耕还草、保护耕地的指标增加。

  记者了解到,各部委和各地方政府目前的国土规划编制时段仅规划到2020年,如何与规划时段至2030年的新《纲要》相衔接,亦将成为《纲要》编制的一大待解难题。

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